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《政府投資條例》的決策背景與執行背景
信息來源:AMBOUND每日經濟 發布日期:2019-05-08 閱讀次數:161
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    日前李克強總理簽署國務院令,公布了《政府投資條例》,自201971日起施行。《條例》規定了以下內容:一是明確界定政府投資范圍;二是明確政府投資的主要原則和基本要求;三是規范和優化政府投資決策程序;四是明確政府投資年度計劃的相關要求;五是嚴格項目實施和事中事后監管。政策出臺之后,引發地方政府的高度關注。

    與其他政策不同,該《條例》會直接約束和規范地方政府投資行為。在債務管理趨嚴和“三去一降一補”大背景下,地方政府投資已經被約束很多了,此時政策出臺,從實際效果來講,是對地方投資又增加了約束。尤其是在基層,特別是縣市一級的政府受到的約束會更多。有機構估算《條例》將會影響數萬億元的政府投資。而地方政府也高度關注該政策會帶來哪些具體影響。

    安邦咨詢(ANBOUND)的研究人員認為,《政府投資條例》將對地方政府及地方平臺公司的投資產生影響。從對地方政府的影響看,有幾個關鍵點需要把握:(1)資金定性。《條例》監管的是預算內資金。如果地方發債融資,根據預算法修訂案,也要算作預算內資金。(2)資金投向。政府投資主要投向非經營性領域,做公共領域的事。只有在“確需支持”的情況下,才能投資經營性項目,這個說法實際上留下了解釋空間。(3)投資規模約束。要考慮當地經濟和財政能力,不能違法違規舉債。這與控制地方債務是一致的。有人擔心,這一要求有可能限制貧困地區的投資機會,形成“越窮越不能投、越不投越窮”的困境。安邦的研究人員認為,有這種可能性,但可以通過轉移支付、公共項目立項來解決這一問題。(4)決策合規。這直接約束了地方投資的決策者,尤其是在基層地方的主官,需要為投資決策負責。(5)法律責任。《條例》對法律責任列得比較清楚,這是地方要關注的“緊箍咒”。(6)施行時間從71日起。71日之前來不及收工的項目,就要受此約束了。

    安邦咨詢的研究人員要指出的是,這個投資條例剛剛出來,在具體執行當中必然有各種各樣的問題。新鮮出臺的政策,今后肯定要看執行情況和政策動向。從宏觀方面來看,一個潛在的麻煩的是,《條例》制訂時的背景是一帆風順的,但如果經濟遭遇大問題,是否還要執行?是否會嚴格執行?那可能是另一回事了。作為地方政府,需要關注政策出臺背景與執行背景的差別,理解這一點特別重要!這就好像在大夏天里出臺的政策,要在大冬天里去執行。如果執行得不好,很可能會凍傷人的。還要指出的是,中國經濟的波動性在加快,過去,經濟夏天和冬天的轉換,需要幾年時間,后來是一兩年,再后來是幾個月,現在甚至有可能是幾周的時間。

    《條例》出臺的歷程也顯示出不同背景的差別。早在2001年,國務院開始起草《條例》;2010年,國務院法制辦曾公布《政府投資條例(征求意見稿)》公開征求意見的通知,但一直未通過公布。2018年,國務院立法工作計劃明確國家發改委制定《條例》并提交全國人大常委會審議。從實際情況看,政策決策時的經濟環境與現在相比已經出現了很大變化。特別是中國國內經濟明顯放緩、中美貿易戰懸而未決、歐日以及新興市場經濟體復蘇乏力等。決策環境與執行環境的明顯反差,可能導致《條例》在執行時會遇到更多問題。

    《條例》公布后,立刻引起了不小的反響。有地方官員與安邦交流時表示,每條政策的出臺初衷都是好的,為了至少解決一些已知或未知的問題。但實際上只有到執行過程中,好多問題才會顯現。因此,基層的問題需要具體研究解決,這就要求政策要有延續性,否則效果會很不理想,過后可能還要涉及追責問責,政策效應有待商榷和實踐考證。這就像一些中央和省級的政策,下到基層后,由于條件約束而起不到預期效果。例如,有些政策的硬性規定或前置條件在基層辦不到,所以,看似嚴謹的政策,實則無用。有些政策則過于宏觀,基層在實踐中不好掌握尺度,擔心事后被追責,所以好多政策最后就變成了擺設。該官員認為,要想使政策達到預期效果,獨立調研很重要,而只有深入到最基層才可能掌握真實情況。這位官員所反映的情況和看法,在國內具有一定的代表性。

    此外,安邦咨詢還認為,《條例》在執行時還會涉及到局部與系統的關系問題。《條例》的初衷是希望規范政府投資行為,將政府與市場分開,配合地方債務管理。但從中國實際情況來看,政策執行產生的系統效果可能超出政策制訂時的預期。其主要原因是基層的發展有可能受到過度抑制,過去地方政府投資、地方經濟發展,都會有一定的“彈性空間”,地方政府可以利用這些空間打擦邊球。但在“三去一降一補”、強化地方債務管理、政府平臺公司整頓以及《條例》出臺的綜合作用下,地方的彈性操作空間將被大大壓縮甚至清零,被置于高透明度的環境之下。此外,再加上現在監察趨嚴,一些地方在發展上可能變得畏手畏腳。在經濟下行壓力不減的情況下,地方政府投資過度削減不利于擴展國內市場空間,還可能會阻礙宏觀經濟回暖進程。

    最終分析結論(Final Analysis Conclusion):

    出發點甚好的《政府投資條例》,在執行中會遇到決策背景與執行背景的差異。目前國內經濟大環境不太好,《條例》的施行效果和正反面影響都值得高度關注。以安邦智庫的公共政策研究和調查經驗,今后中央和地方圍繞《條例》,可能還會有不少的博弈和妥協。

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